대전흥신소 2026년 7월 출범을 목표로 추진했던 기초자치단체 설치가 무산되면서 관련 조직이 해체되고 특별자치도분권추진단이 신설된다. 이번 조직 개편으로 도는 특별자치도 권한 이양에 보다 주력할 것으로 보인다.
다만 기초자치단체 설치가 오영훈 제주지사의 1호 공약이었고 취임 내내 적잖은 예산과 행정력이 투입됐음에도 실질적인 결과를 내지 못했다는 점에서 예산과 행정력 낭비 비판은 피할 수 없게 됐다.
제주도는 행정체제개편을 위한 한시기구였던 기초자치단체설치준비단을 해산하고, 권한 이양 추진 전담조직을 구성해 11일부터 운영한다고 9일 밝혔다. 이 조직은 정기 인사가 있는 2025년 1월 특별자치도분권추진단으로 정식 개편된다. 지방자치 분권 강화와 특별자치도 권한의 포괄 이양 입법화를 중점적으로 추진한다.
도는 이재명 대통령의 국정 과제에 기초자치단체 설치 관련 내용이 포함된 만큼 행정체제개편을 위한 동력은 남아있는 것으로 보고 연속성 유지를 위한 최소한의 조직을 남겨두기로 했다.
도 관계자는 “기존 기초자치단체 설치 준비단은 국정과제 연속성 유지에 필요한 수준으로 축소해 남겨둘 예정”이라면서 “나머지 인력은 권한 이양 추진 전담조직과 시급한 도정 현안 부서에 재배치 한다”고 밝혔다.
오 지사는 그동안 광역자치단체인 제주특별자치도 아래 ‘동제주시·서제주시·서귀포시’ 3개의 기초자치단체를 설치하는 행정체제개편을 추진해 왔다. 내년 6월 지방선거 때 새 기초자치단체장을 선출하고, 7월 새 기초자치단체를 출범시키는 것이 목표였다.
이 행정체제개편을 위해서는 기초자치단체 설립 찬반을 묻는 주민투표가 선행돼야 한다. 하지만 주민투표는 윤석열 정부의 미온적 태도, 12·3 불법계엄 사태, 탄핵 정국 속 행정안전부 장관의 부재 등으로 속도를 내지 못했다.
이재명 정부 출범과 함께 행정체제개편을 다시 추진할 기회를 얻었지만 남은 시간이 너무 빠듯했다. 또 김한규 의원(제주시을)이 일명 ‘제주시 쪼개기 방지법’을 발의하며 제주시를 동·서로 분리하는 기존 추진안에 반대 입장을 표명하기도 했다. 정부는 지역 내 의견을 정리한 행정개편 단일안을 마련할 것을 주문했다.
결국 오 지사는 지난 9월 기자들과 간담회에서 “정부, 국회의원들과 조율 과정에서 내년 도입은 시기상조라는 의견을 받아 들인다”면서 “2026년 기초자치단체 도입은 어렵게 됐다”는 입장을 밝혔다. 지난 10월30일에는 공식적으로 기자회견을 열고 “기초자치단체의 출범은 민선9기 도정으로 넘기게 됐다”면서 “제주형 기초자치단체 설치를 민선8기 내에서 마무리하지 못하게 된 점에 대해 도민 여러분께 깊은 유감과 안타까움을 표한다”는 입장을 표명했다.
한편 더불어민주당 내 제주 당원 모임인 ‘국민주권 도민행복 실천본부’는 지난 10월 기자회견을 열고 “공약 실패로 예산과 행정력이 낭비됐다”면서 “행정체제개편이 무산된 잘못을 인정하고, 동일한 잘못이 반복되지 않을 수 있는 대책을 발표해야 한다”고 주장했다. 이들은 또 “이재명 정부의 국정과제에 대한 대응과 민생회복에 집중해야 한다”고도 했다.
지난 11일은 구가도시건축의 창립 25주년이 되는 날이다. 건축가 조정구가 설립한 구가도시건축은 마당이 있는 한옥의 정취를 담은 현대적 건물을 설계하면서 도시답사와 실측·연구도 병행했다. 개발로 지워지는 도시의 기억을 보존하려는 ‘수요답사’가 대표적이다.
수요답사는 올해 10월까지 25년 동안 1108회에 걸쳐 진행했다. 수요답사 결과물과 한옥호텔 라궁 등 구가도시건축이 설계한 주요 건축물을 소개하는 25주년 기념 전시 ‘픽션 논 픽션’이 지난달 10일부터 이달 23일까지 서울 종로구 견지동 옛 구영숙 소아과 건물에서 열리고 있다.
2000년 11월 29일 첫 수요답사의 목적지는 종묘였다. 이날 전시장에서 만난 조정구 건축가는 “건축적으로 정말 아름답고, 비어있는 웅장함이 좋았다. 서울의 중심에서 시작하자는 마음에서 택했다”고 설명했다. 수요답사는 백사마을, 교남동 등 주로 재개발 예정지로 이어졌다. 답사를 거듭하면서 “동네는 형편대로 사람들이 모여 사는 곳이며, 멋져 보이는 도시보다 사람들이 함께 잘 살고 잘 누리는 도시가 진정으로 훌륭한 도시”라고 깨달았다.
올해엔 한남동 답사에 주력했다. 건설사로부터 2개월의 시간을 허락받아 철거가 시작된 현장을 발굴팀과 실측팀으로 나눠 조사했다. 답사자료를 종합해 만든 한남동 조형물을 전시장 2층에서 만날 수 있다. 물길을 따라 자란 나무도, 유리창에 비친 나무의 초록빛에 평안을 얻었을 집도 빼놓지 않았다. 이 동네를 거닐었던 이들이라면 ‘아 여기서 내가 이랬어’라고 절로 기억을 떠올리게 한다. ‘서울의 몽생미셸’은 이제 갈 수 없다.
그가 전시에서 하고 싶었던 말은 “시간이 살아 있는 모두의 도시”였다. 건축은 공간이 아니라 시간 사이에 짓는 거라고 했다. 그 좋은 예로 서울 정동길을 들었다. 덕수궁의 돌담과 개화기 시절의 건축물, 현대 건물이 아기자기한 공원과 함께 조화를 이루고 있다. 적어도 서울 사대문 안 역사 도심에서의 건축이라면 시간을 고려해야 한다고 강조했다.
그는 세운상가를 2004년, 2009년, 2019년, 2022년 네 번에 걸쳐 조사했다. 그에게 세운상가 수요답사는 어땠는지 물었다. 세운상가 일대 8개 블록을 조사했는데 전체가 너무 복잡해 처음에는 무엇을 보았는지조차 혼란스러웠다.
“1970년대 건설된 세운상가 외에 나머지 지역에는 조선 시대의 필지와 나이를 확실히 알기 어려운 한옥들이 그대로 자리했고, 그곳에 1960~70년대 공업사, 철공소 등 제조업이 들어섰죠. 정말 독특하고 소중한 땅이라는 건 확실히 느낄 수 있었어요.”
그가 본 세운상가는 청계천, 을지로와 마찬가지로 죽은 곳이 아니었다. 특히 속골목에 주목했다. 길과 건물 사이, 또 건물 안에서 공간을 이어주는 통로이다. 세운상가는 도심 제조업 공장 지대를 움직이게 만드는 혈관 같은 골목을 품고 있었다. 영상과 실측을 통해 그런 골목을 기록했고, 철거된 가게의 간판도 수집했다.
세운지구의 공간을 실측하면서 새로운 가능성도 볼 수 있었다. 재미난 공간이 많았다. “경량 철골 구조의 작은 페인트 공장이었는데, 이 공장이 나가더라도 요즘 힙지로처럼 수제 맥줏집이 들어오면 딱 맞을 정도의 거칠어도 멋있는 공간이었어요. 5층 옥상에만 올라가도 서울의 산이 다 보여요. 꼭 고층이 아니라 프랑스 파리처럼 저층을 유지해도 (사람을 끌어모을) 가능성이 꽤 있겠다고 생각했죠.”
최근 서울시가 종묘 앞 건물 최고 높이를 145m까지 허용하면서 논란이 크다. 오세훈 서울시장은 “그늘이 지지 않는데 오해하고 있다”고 말하지만, 조정구 건축가는 문제는 그늘이 아니라고 했다. 허름해 보이는 옛 거리를 몽땅 지운 자리에 고층빌딩과 녹지가 어우러진 멋진 신세계를 제안했는데, 그런 시간을 지우는 전면 재개발이 문제라고 지적했다. 필요에 따라 조금씩 개발하는 게 좋다고 했다.
“시간에 맞춰서 한다는 건, 전면적인 방식으로 재개발을 하지 않는 거예요. 역사 도심의 경관을 해치지 않도록 10층 이하로 짓고 또 범위를 크게 짓지 않는 거죠. 작은 공장과 가게가 잘 운영되고 있고, 또 잘 운영되지 않으면 업종을 바꿔 새로운 가게가 들어올 수 있고요. 그렇게 크고 작은 건물, 옛 건물과 새로 지은 건물이 자연스럽게 시간을 이어주는 거죠.”
그는 낡아 보이지만 도시의 역사성과 생명력을 간직한 곳을 지켜야 한다고 강조했다. 서울 익선동, 서촌, 북촌, 성수동에 국내외 방문객이 끊이지 않는 건 그곳에 사람과 사람이 만날 수 있는 실핏줄이 남아있기 때문이다. 과거와 현재가 골목마다 얽혀 있어 시간 여행하듯 탐험하기 좋은 곳이다. 으리으리하고 보기 좋은 공간이 도시의 가치를 높이는 게 아니다. 특히 종로에서 남산으로 이어지는 역사의 중심축을 보존해야 서울이라는 도시의 매력을 유지할 수 있다고 했다.
“피렌체에 가면 큰 성당이 가운데 있는데, 시내 어디서든 볼 수 있도록 (높이를) 조절해요. 서울의 축은 도성과 주변 네 개의 산인데, 그 산이 보이도록, 그 산을 많은 사람이 누리도록 하려면 오래된 도시의 조직을 유지해야 합니다. 그걸 지금 다 엎고 있잖아요. 마치 심을 박듯 녹지 축을 이야기하는데, 그건 서울이라는 도시의 시간적 질서에 맞지 않아요. 시선이 다 막히잖아요. ‘내가 거길 지배하겠다’. 가운데 높은 건물을 지어서 거기에 사는 사람이 주변 경관을 다 누리겠다는 마음인 거죠.”
기존에 용적률 660%, 높이 71.8m 재개발 계획이 통과됐는데, 왜 다시 용적률을 높여 추진하는지 이해하기 어렵다고도 했다. “세계 유산을 함부로 하는 도시가 무슨 미래가 있어요. 우리 유산도 아니고 세계의 유산이라고 지정까지 해줬잖아요. 세계 모든 이가 누릴 수 있을 정도의 탁월한 보편적 가치를 지녔다는 것인데, 그걸 함부로 하면서 무슨 도시의 미래를 논할 수 있겠습니까.”
그는 그래서 역설적으로 오세훈 시장이 고맙다고 했다. “작게는 종묘에서 보이냐 안 보이냐는 문제이지만 그걸 넘어 그렇게 높은 빌딩이 서울 역사 도심에 들어서서는 안 된다는, 도시의 미래에 대한 큰 이슈를 던진 거죠.”
역사학, 고고학, 인류학 관련 27개 학회와 문화유산 관련 6개 협회가 유네스코 세계유산 종묘 앞 세운4구역에 최고 142m 고층빌딩을 개발할 수 있도록 한 서울시의 개발계획 변경을 규탄하는 공동 입장을 냈다.
한국고고학회, 한국건축역사학회 등 27개 학회와 한국국가유산실측설계협회, 한국문화유산협회 등 6개 협회는 12일 서울 중구 상연재에서 기자회견을 열고 공동성명서를 발표했다. 서울시가 지난달 30일 세운4구역 건물 최고 높이를 71.9m에서 145m로 높이는 개발계획변경안을 고시하자, 한국고고학회가 지난 7일 이에 반대하는 취지의 성명을 낸 데 이어 역사학, 인류학계 등에서도 규탄 성명에 참여했다.
이들은 “세계유산 종묘의 하늘과 시야를 가리는 고층 개발의 시도를 단호히 규탄한다”며 “고층 건물의 배치는 종묘의 가치와 존엄을 훼손하는 행위이며 우리의 삶에서 역사적 전통과 기억을 제거하고 문화적 자존심에 상처를 주는 결과를 낳을 것”이라고 주장했다.
이들은 “종묘가 세계유산 목록에 이름을 올리게 된 것은 그 주변의 난개발을 자제하면서 경관과 함께 문화유산을 보존하려는 노력이 있었기 때문”이라고 했다. 이들은 “종묘 앞 고층 개발은 밖에서 세계유산을 바라보는, 그리고 세계유산에서 사방을 바라보는 경관에 심각한 영향을 줄 수 있다”며 “종묘 주변에 고층 건물을 배치하여 경관을 훼손하지 말라는 유네스코 세계유산위원회의 권고는 그래서 결코 쉽게 넘겨버릴 말이 아니다”라고도 했다.
학회 및 협회는 “종묘 주변의 고층개발과 고도 상향이 추진되는 과정에서 사업 내용의 사전 공개와 함께 독립적인 전문가 평가에 근거한 사회적 합의가 충분히 이뤄져야 한다고 본다”며 “건물의 높이와 배치에 관한 공개된 기준을 새로 마련해야 한다. 이러한 과정이 마무리되기까지는 성급한 인허가는 지양해야 한다”고도 밝혔다.
이들은 “이것(세운4구역 고층 개발)이 선례가 되어 같은 5대 궁궐과 조선왕릉의 주변도 거대한 콘크리트 숲에 둘러싸일지 모른다는 우려가 더욱 심각하게 받아들여진다”며 서울시에 ‘종묘 인접지역 층고 상향 규제 완화 철회, 종묘 경관에 영향 줄 수 있는 고층 건물 인허가 중단, 종묘 주변 사업계획 공개, 종묘 경관 훼손 최소화를 위한 건물 배치와 높이 기준 마련’을 요구했다.
회견에 참석한 이연경 한국건축역사학회 홍보이사(연세대 건축공학과 교수)는 “어떤 유산은 필요에 따라 건물만 보존하거나, 건물을 고쳐서 활용하도록 하고 있지만 종묘와 같은 세계유산은 보존의 강도가 가장 높으므로 경관까지 보존해야 한다”며 “종묘는 건물뿐 아니라 종묘제례라는 무형유산까지 함께 보존된 곳이라 볼 수 있다. 조선의 수도 한양이 새로 생긴 논리까지 보존하는 게 필요하다고 생각한다”고 말했다.
공동성명에 나선 학회와 협회는 향후 종묘 주변 개발 진행 경과에 따라 추가 입장을 내거나 학술 행사 등을 여는 방안도 검토할 예정이다.

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