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문해력훈련 “새를 간과한 공항, 안전은 없다”···무안공항 참사는 뭘 남겼나

작성일 25-10-01 15:00

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문해력훈련 [주간경향] 신공항 건설은 장밋빛 전망을 동반한다. 대규모 투자가 이뤄질 것이다. 건설경기가 살아나고 고용이 창출될 것이다. 지역 경제가 활성화되고 더 나아가 국토 균형 발전의 기회가 열릴 것이다. 정치적으로도 신공항 건설은 좋은 카드다. 균형 발전이라는 명분이 있고, 얼마간 지역 경제에 미치는 파급 효과가 있으며, 100% 국비로 진행돼 가뜩이나 열악한 지방 재정에 부담도 주지 않는다. 지역민의 표심을 얻기에 이보다 탁월한 사업은 별로 없다. 신공항 건설로 인한 생태계 파괴, 예산 낭비 등을 우려하는 목소리도 있었지만, 오랫동안 소수 의견에 그쳤다. 그 결과 한국은 15개의 공항을 운영하면서 추가로 8개 공항 건설을 계획하는 나라가 됐다.
좀처럼 바뀌지 않을 것 같던 흐름에 제동이 걸렸다. 최근 법원은 새만금 신공항 건설 기본계획을 취소하라고 판결했다. 법원은 국토교통부가 신공항이 들어설 입지를 정하면서 항공기와 조류의 충돌 위험을 제대로 평가하지 않았다고 판단했다. 이 판결은 지난해 12월 29일 무안국제공항에서 발생한 제주항공 여객기 참사와 떼놓고 생각할 수 없다. 179명이 사망한 대형 참사의 1차 원인으로 조류 충돌이 지목됐다. 법원은 새만금 신공항 사건 판결문에서 해당 참사를 5차례나 언급했다. “모든 항공 규정은 피로 쓰였다”는 말대로, 앞으로 공항을 지을 때는 조류 충돌 위험을 면밀히 검토해야 한다는 새로운 기준을 법원이 세운 셈이다.
새만금 신공항에 대한 판결이지만, 새만금에만 해당하는 판결일 수 없다. 건설이 계획된 신공항 8곳 중 다수가 조류 서식지를 공항 부지로 예정하고 있기 때문이다. 가덕도 신공항과 제주 제2공항이 대표적이다. 신공항 건설에 반대하는 시민사회는 두 공항 모두 입지를 정하면서 정부가 조류 충돌 위험을 간과했다고 본다. 이번 판결이 세운 기준을 바탕으로 이들 공항의 건설계획을 뜯어봤다. 참사가 남긴 교훈이 이들 공항 건설계획에 미칠 영향도 살펴봤다.
“새만금 신공항 사업부지보다 훨씬 위험도가 낮은 것으로 평가됐던 무안국제공항에서조차 조류 충돌로 인한 대형 참사가 실제로 발생한 점까지 함께 고려하면, 이 사업을 추진할 경우 항공 운항의 안전성을 충분히 담보하기 어렵고, 무엇보다 소중한 인간의 생명권이 침해될 우려가 있다고 보일 뿐이다.”
서울행정법원 행정7부는 지난 9월 11일 새만금 신공항 개발사업 기본계획을 취소하라고 판결하면서 이같이 말했다. 재판부는 항공기와 조류의 충돌 위험을 안전에 대한 구체적이고 실질적인 위협으로 평가했다. 이전까지 공항 건설계획에서 조류 충돌 위험은 형식적으로 다뤄진 측면이 있다.
새만금 신공항건설계획은 그 대표적인 예다. 예컨대 국토교통부는 환경의 관점에서 입지가 타당한지를 검토하는 ‘전략환경영향평가’ 단계에서 신공항 “운영 시 항공기와 조류의 충돌 위험이 예상”된다고 인정했다. 일단 부지 인근에 새가 많기 때문이다. 한국의 해안가는 러시아 극동에서 출발해 동아시아를 거쳐 호주로 향하는 철새들의 중요 기착지인데, 사업부지 주변에도 다수의 철새 월동지와 중간 기착지가 있다. 전략환경영향평가 당시 현지 조사에서 조류만 159종 15만9000마리가 관찰됐다. 조류 충돌 위험성도 평가했는데, 해당 부지에 공항을 지을 경우 ‘연간 예상되는 조류 충돌 횟수(TPDS)’는 최소 10.45회, 최대 45.92회에 달했다. 국내에서 운영 중인 공항 중 조류 충돌 위험이 가장 큰 것으로 평가되는 인천국제공항의 TPDS는 2.99회다. 새만금 신공항은 인천공항에 비해 조류 충돌 위험이 최소 3~4배, 최대 15배 높은 셈이다.
그런데도 국토부는 해당 입지가 최적이라 보고 건설 계획을 수립했다. 해당 부지는 인근에서 운영 중인 기존의 군산공항과 간섭없이 공항을 운영할 수 있고, 주변에 주거지도 없어 소음 피해가 크지 않다는 점에서 높은 점수를 받았다. 조류 충돌 위험은 부지 주변에 새들의 먹이를 차단해 개체 수를 줄이고, 새들의 움직임을 모니터링함으로써 대처 가능할 것이라 봤다. 조류 충돌 위험이 이례적으로 컸음에도 공항 입지 결정에 있어 상대적으로 덜 중요한 요소로 다뤄진 셈이다.
재판부는 기본계획 취소 판단의 근거를 세 가지 들었는데 모두 조류 충돌 위험과 관련이 있다. 먼저 재판부는 ‘타당성 평가(사업 계획의 비용·편익과 여러 입지 후보지들의 적정성을 따지는 절차)’ 단계에서 입지를 검토할 때 조류 충돌 위험이 “전혀 반영되지 못했다”고 봤다. 두 번째로 전략환경영향평가 단계에서 조류 충돌 위험을 “지나치게 낮게 평가”했다고 판단했다. 국토부는 조류 충돌 위험이 높은 것으로 나타나자, 다른 평가 모델을 적용하는가 하면 평가 대상의 범위를 부지 반경 13㎞에서 반경 5㎞로 줄였다. 또 해당 부지와 새들의 서식환경이 유사한 무안공항의 경우 조류 충돌 위험이 낮게 평가된다고 주장하기도 했다. 그러나 무안공항에서 지난해 12월 29일 조류 충돌로 인한 참사가 발생하면서 결과적으로 이 주장은 국토부의 자승자박이 됐다. 끝으로 재판부는 국토부 측이 밝힌 조류 충돌 위험을 저감하고 예방하는 방안에 “근본적인 한계가 있다”고 봤다. 새들이 국토부의 뜻대로 대체 서식지로 이동할지 알 수 없는 데다, 오히려 천연기념물 등 법정보호종 조류의 서식지를 파괴하는 결과로 이어질 수 있다고 본 것이다.
이번 판결을 환영한 것은 신공항 건설을 반대하는 환경단체만이 아니다. 한국민간조종사협회는 성명을 통해 “이번 판결은 항공 안전을 최우선 가치로 둬야 한다는 조종사협회의 지속적인 경고와 의견이 중요한 판단 근거로 반영된 결과”라며 “가장 확실한 조류 충돌 예방책은 조류서식지에 공항을 짓지 않는 것”이라고 했다. 제주항공 여객기 참사 유가족들도 판결을 환영했다. 일부 유가족들은 참사 진상규명을 촉구하는 와중에도 신공한 건설 반대 운동에 동참하고 있다. 참사로 가족을 잃은 나명례씨는 “새만금보다 무안공항이 새가 적지만 큰 사고가 났다. 새만금에 더 많은 새가 있다는데 공항을 지어선 안 된다. 대통령께서도 ‘더는 유가족들이 길거리에서 울부짖지 않게 하겠다’고 말씀했다. 가덕도나 제주 신공항을 강행한다면 국민이 또 유가족이 될 수 있다”고 했다.
대부분의 신공항이 습지, 철새도래지 인근을 건설 부지로 예정하고 있는 만큼, 다른 신공항 건설 계획에도 이번 판결은 적잖은 영향을 미칠 것으로 보인다. 예컨대 부산 가덕도 신공항은 철새들의 이동 경로에 건설될 예정이다. 새들도 바다를 건널 때 최단 경로를 선호한다. 바다를 건너 일본을 오가는 철새들에게 가덕도는 최단 경로에 있는 주요 기착지다. 공항 반경 13㎞ 이내 지역에는 낙동강 하류 철새도래지, 을숙도 철새도래지 등이 자리하고 있다. 애초 새가 많은 지역이라는 얘기다. 전략환경영향평가 당시 현지 조사에서 187종 3만9000마리의 새가 관찰됐다. 연간 예상되는 조류 충돌 횟수도 최소 4.79회, 최대 14.74회로 나타났다. 충돌 예상 횟수가 인근 김해공항(2.53회)보다 최소 2배, 최대 5배 높다. 국토부는 조류 서식지가 유지되고 있는 상태에서 평가한 결과로 대책을 수립해 공항을 운영하게 되면 이 수치가 낮아질 것이라 봤다.
그러나 조류학자들과 시민사회는 가덕도 신공항에서도 조류 충돌 위험이 과소 평가됐다고 본다. 예컨대 전략환경영향평가 당시 조류에 대한 조사는 9개월 동안만 이뤄졌다. 이는 국토교통부가 공항 입지를 평가할 때 준용하는 국제민간항공기구(ICAO) 기준에 반한다. ICAO는 “야생동물 조사는 계절 변화를 고려해 연중 내내 이뤄져야 하며, 하루 중 여러 시간대도 고려해야 한다”고 권고하고 있다.
영국 출신으로 1998년부터 한국에서 조류 연구를 수행하고 있는 나일 무어스 박사(‘새와 생명의 터’ 대표)는 서면 인터뷰에서 “새들의 주요 이동 경로인 가덕도의 특성을 고려하면, 조사 기간은 매우 부족했다. 조사 날짜도 63~65일에 그쳤다. 8월, 9월, 10월은 평가에서 완전히 제외됐다”고 했다. 새들은 계절 변화에 따라 이동하는데 1년 내내 조사하지 않으면 누락이 발생할 수밖에 없다. 천연기념물이자 멸종위기 야생생물 2급인 붉은배새매는 매년 9월이면 대륙에서 일본, 대만 등지로 건너가기 위해 가덕도를 찾는다. 그러나 9월 조사가 누락되면서 신공항 전략환경평가서에는 붉은배새매가 단 5마리만 관찰됐다. 나일 무어스 박사는 현재 가덕도 신공항 부지에서 조류 조사를 진행 중이다. 그는 “올해 9월 현재까지 가덕도 대항(신공항 활주로 예정 부지)에서 12차례에 걸쳐 개체 수를 조사했는데, 최소 6529마리의 붉은배새매를 관찰했다”고 말했다.
가덕도 신공항만의 일도 아니다. 제주 제2공항은 제주시 성산읍 일대에 건설될 예정인데 부지 인근에 철새도래지가 광범위하게 분포한다. 제주도는 해안가 전역이 철새도래지로 지정돼 있을 뿐더러, 키 큰 갈대밭이 조성돼 철새들의 휴식처로 쓰이는 하도 철새도래지도 인근에 있다. 공항 부지 반경 13㎞ 이내에 민물과 바닷물이 만나는 기수역이 있고, 양식장도 많아 새들의 먹이 공급원도 풍부한 편이다. 조류 충돌 위험도 클 수밖에 없다. 2023년 작성된 전략환경영향평가서에 따르면 제주 제2공항의 TPDS는 최소 4.60회, 최대 14.31회로 추정됐다. 당시 무안공항의 TPDS는 0.06회로 평가됐는데, 무안공항보다 최소 73배, 최대 229배 높은 수치다.
제주 제2공항 강행저지비상도민회의(이하 도민회의) 측은 제2공항에서도 조류 충돌 위험이 과소평가됐다고 본다. 제2공항 건설 계획은 여러 차례 곡절을 겪었다. 국토부는 2019년에 처음으로 전략환경영향평가서를 제출했는데 환경부가 두 차례 보완을 요구했다. 환경부는 두 번째 보완을 요구하면서 조류 충돌 위험을 다시 평가할 것을 요구했고, 이에 따라 국토부는 2021년 재보완 전략환경영향평가서(이하 재보완서)를 제출했다. 당시 재보완서 상의 TPDS는 최소 10.44회, 최대 35.47회로 매우 높게 나타났다. 또 충돌 고위험군 조류도 평가 모델에 따라 최소 15종에서 최대 36종으로 크게 늘었다. 당시 문재인 정부 환경부가 재보완서를 반려하면서 건설계획은 무산되는 듯했다. 그러나 윤석열 정부 들어서면서 건설계획이 다시 추진됐고, 국토부는 2023년 다시 전략환경영향평가서를 제출하기 이른다. 이 평가에서는 TPDS가 낮아졌음은 물론, 충돌 고위험군 조류도 5종으로 크게 줄었다. 박찬식 도민회의 집행위원장은 “2023년 평가에서 연간 피해가 예상되는 조류 충돌 횟수가 2019년 본안 수준으로 돌아왔다. 위험이 축소된 것”이라고 했다.
가덕도 신공항을 두고도 건설 기본계획 취소 소송이 진행 중이다. 새만금 신공항 건에 이어 이 소송에서도 시민단체들을 대리하고 있는 최재홍 변호사는 “가덕도 신공항도 타당성 평가 단계에서 입지 후보를 정할 때 조류 충돌 위험을 평가하지 않았다. 가덕도의 경우 부산 신항을 오가는 컨테이너선을 ‘이동 장애물’로 보고 선박 높이를 고려하긴 했지만, 자연 이동 장애물인 조류 충돌 위험은 논의되지 않았다. 이는 제주 제2공항(타당성 평가)도 마찬가지”라고 했다.
새만금 신공항 판례대로라면 조류 충돌 저감 대책도 좋은 평가를 받기 어려워 보인다. 새만금·가덕도·제주 신공항 전략환경영향평가는 제각각 수행됐음에도 불구하고 조류 충돌 저감 대책은 먹이 공급원 차단, 초지 관리, 야생생물 순찰대, 맹금류 트랩, 지속적인 모니터링 등 동일한 내용을 담고 있기 때문이다. 초등학생 때부터 10년 넘게 제주 성산 일대에서 탐조 활동을 해온 생이친구 김예원씨는 “먹이 차단만으로 새들의 유입을 끊겠다는 건 어려워 보인다. 바다가 따뜻해지면서 제주에는 구멍갈파래가 늘고 있다. 구멍갈파래를 먹이로 삼는 홍머리오리와 물닭도 숫자가 굉장히 늘었다. 이 새들은 항공기 충돌 위험이 높은 맹금류를 끌어들인다. 구멍갈파래를 다 걷어내겠다는 건지 궁금하다”고 했다. 나일 무어스 박사도 “가장 중요한 점은 가덕도가 철새 이동 경로에 있다는 것이다. 일본으로 향하는 새들에게 가덕도가 가장 짧은 해상 횡단 지점이기 때문이다. 만약 공항이 계획대로 건설된다면, 가덕도를 통과하는 새들의 이동을 막을 방법은 제가 아는 한 없다”고 했다.
국토부 관계자는 “지침에 따라서 단계별로 조류 충돌 위험 등을 충분히 검토했다는 입장”이라며 “재판에서 충실히 소명할 것”이라고 했다. 국토부는 지난 9월 22일 새만금 신공항 기본계획 취소 판단에 불복해 항소를 제기했다.
개천절과 한글날이 포함된 일주일간의 추석 황금연휴 기간 33만명이 넘는 관광객과 귀성객이 제주를 찾을 것으로 예상된다.
30일 제주도관광협회에 따르면 오는 10월3일부터 9일까지 이어지는 7일간의 추석 연휴 기간 33만7000명이 제주를 방문할 것으로 추산됐다. 하루 평균 4만8000여명이 제주를 찾는 것이다.
이는 지난해 추석 연휴 기간(9월12~18일) 30만5455명과 비교해 10.3% 늘어난 수치다.
일별로 보면 연휴 첫 날인 10월3일 5만명을 시작으로 4일 5만2000명, 5일 4만9000명, 6일 4만9000명, 7일 4만7000명, 8일 4만7000명, 9일 4만3000명 등이 제주를 찾는다.
올 추석 연휴 제주와 다른 지역을 잇는 국내선 항공편은 지난해에 비해 편수 4.9%, 공급좌석 7.4% 늘어나면서 관광객 증가를 견인했다. 긴 연휴를 맞아 해외로 나가는 수요는 물론 국내 여행 수요 역시 동반 성장한데 따른 것으로 보인다.
외국인 관광객도 크게 늘 것으로 보인다. 국제선 항공편은 지난 추석 연휴보다 19.1% 증가했다. 특히 외국인 9100여명을 태운 크루즈 5편도 제주를 찾는다.
이번 추석 입도 관광객 산정은 개천절(3일)과 추석 연휴(5~7일), 대체 공휴일(8일), 한글날(9일)까지 일주일에 한한 것이다. 주말로 이어지는 징검다리 연휴를 더하면 제주 방문 입도객은 더 늘어날 것으로 추산된다.
지역 관광업계는 추석 연휴 특수를 기대하며 분주한 모습을 보이고 있다. 실제 이 기간 제주지역 주요 특급호텔과 리조트의 예약률은 90%를 웃도는 것으로 파악됐다.
엠버퓨어힐 호텔앤리조트는 추석 연휴기간 전문 강사와 함께하는 요가와 필라테스, 명상, 러닝 등의 웰니스 프로그램을 운영한다. 윷놀이와 제기차기, 투호, 딱지 만들기, 소원 배 뛰우기 등 한국 전통 놀이 체험도 준비했다.
복합리조트인 제주신화월드는 10월5~7일 서예, 민속놀이 미션, 오색송편 만들기, 자개공예 등 전통 체험 프로그램 ‘돌코롬 추석 한마당’을 진행한다. 10월1~12일에는 신화 테라스 야외비어가든에서 ‘칭따오 맥주 페스티벌’을, 10월4~6일에는 인근 4·3 유적지를 걷고 달리는 ‘신화 4·3 워크 앤 런’ 프로그램을 한다.
제주드림타워는 10월3~5일 오후 6시30분부터 오후 8시30분까지 호텔 분수광장에서 가요, 팝페라, 오케스트라, 퓨전국악, K-POP 커버댄스 등의 다양한 공연을 선보인다.
제주민속촌은 10월4~5일 윷놀이 한마당과 랜덤 플레이 댄스, 10월6일 민속놀이·전통음식 체험, 10월7일 한복대회·패션쇼, 10월8일 다온무용단 공연·패션쇼 등을 다채롭게 준비했다.
도관광협회 관계자는 “올해 추석 입도 관광객은 전년도 연휴기간인 7일에 맞춰 산정했다”면서 “지난 24일을 기준으로 추산한 내용으로, 기상 상황과 당일 예약 등에 따라 일자별 탑승률과 입도객은 변할 수 있다”고 말했다.