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성남성범죄전문변호사 [김태일의 좋은 정부 만들기]정부조직 개편, 제대로 이해하기

작성일 25-09-16 05:41

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성남성범죄전문변호사 며칠 전 정부조직 개편안이 공개됐다. 주요 내용은 이렇다. ①검찰청 폐지하고 공소청과 중대범죄수사청 신설 ②기획재정부를 기획예산처와 재정경제부로 분리 ③금융위원회의 국내금융 기능은 기재부로 옮기고 금융감독위원회로 재편 ④산업통상자원부의 에너지 기능을 환경부로 이관해 기후에너지환경부로 개편 ⑤통계청은 국가데이터처, 특허청은 지식재산처로 전환. 이 중 검찰청 폐지에 관해서는 행정·재정학자인 나보다는 법학자가 평가하는 게 낫겠다. 그러니 이건 제외하고 나머지 네 개의 개편안을 따져보자.
개별 평가에 앞서 우선 조직론 기초 지식을 쌓자. 첫 번째로, 정부조직에는 부·처·청이 있는데 이들은 어떻게 다를까? 국방, 외교, 보건·복지 등 국민을 대상으로 고유한 업무(정책) 분야를 지니면 ‘부’가 된다. 행정 내부 업무면서 전 부처에 관련된 업무를 담당하면 처가 된다. 정부 인사를 담당하기에 인사혁신‘처’, 정부가 제정하는 법령을 관할하기에 법제‘처’가 된다. 부의 산하 조직으로 해당 부가 담당하는 사업을 집행하면 ‘청’이 된다. 국세청, 관세청, 조달청이 여기에 속한다.
다음으로, 부처를 쪼개거나 합치는 데는 어떤 기준이 적용될까? ‘조직’은 특정 목적을 달성하기 위해 구성된 집단이다. 조직의 가치는 주어진 목적을 얼마나 효과적으로 달성하느냐에 달려 있다. 이는 정부 부처도 마찬가지다.
조직의 가치는 효과적 목적 달성
정부가 해야 할 일은 국방, 사회간접자본(SOC) 건설, 교육, 산업 지원, 복지 등 매우 다양하다. 이런 정부 역할을 가장 효과적으로 수행할 수 있는 조직 단위라는 기준에 의해 부처가 구분된다. 한 부처가 하나의 분야를 담당하는 경우가 많지만, 꼭 그래야 할 이유는 없다. 정책 영역 간 연계성이 커서 각각 개별 부처가 맡을 때보다 한 부처가 맡을 때 더 좋은 성과를 낼 수 있다면 한 부처에 몰아넣는 게 낫다. 물론 시너지 효과를 기대하고 합쳤으나, 부정적 효과만 낳아서 다시 쪼개는 경우도 종종 있다. 이명박 정부 때 교육과 과학 영역을 합쳐서 교육과학기술부를 만들었다가 다시 분리한 것이 그런 예이다.
이제 본격적으로 조직 개편안을 따져보자. 기재부를 기획예산처와 재정경제부로 쪼갠 것은 어떨까. 기획과 예산은 장기냐 단기냐의 차이는 있지만 둘 다 미래를 계획하는 업무다. 반면 재정·경제 업무에는 당장 해결해야 할 현안이 많다. 계획과 현안이 한 부처에 있다면? 발등의 불을 끄는 데 급급해서, 차분히 미래를 구상하는 일은 후순위로 밀리기 쉽다. 대한민국 행정사를 보면, 기획예산과 재정경제 영역은 분리된 경우가 더 많았다. 두 영역을 합친 지금의 기재부는 이명박 정부 때 만들어졌다. 공교롭게도(!) 정부가 공식적으로 대한민국의 미래 비전을 제시한 것도, 노무현 정부 때의 ‘비전 2030’이 마지막이었다. 한편 과거 개발연대 때의 ‘기획’은 경제계획을 의미했다(경제기획원을 생각해보라). 지금의 기획은 다르다. 고령화, 기후위기, 인공지능(AI) 전환 등 급변하는 여건과 환경 속에서 대한민국의 미래 청사진을 제시하고 실천 방안을 마련해야 한다. 그런 면에서도 경제부처가 도맡기보다는 별도의 전담 조직을 두는 편이 낫겠다. 이런 점들을 고려해서 나는 분리안에 한 표.
분리 반대 논거는 재정 건전성에 대한 염려이다. 국고를 책임지는 기재부에 속해 있으면 어쨌든 재정 건전성을 신경 쓸 텐데, 별도 조직이 되면 재정 여력은 고민하지 않게 된다는 얘기다. 이와 관련해 모 신문은 예산의 정치화가 우려된다는 사설을 싣기도 했다. 내 입장에서는 다소 생뚱맞다. 예산은 본래 ‘정치적 과정’이다. 행정학 교과서의 예산 편 앞머리에 실려 있는 말이다. 나는 재정 건전성을 중시한다. 그리고 이번 정부에서 국가채무가 급증할 것을 걱정한다. 하지만 예산 기능이 재정 담당 부처에 속해 있건 따로 떼어져 있건, 재정 건전성을 위한 관료의 역할은 유사하며 또한 제한적이다. 재정 건전성을 지키는 것은 정치의 몫이다.
금융·환경서 중복·충돌 보완 필요
금융정책과 감독은 성격이 다르고 충돌하는 면이 있다. 그래서 금융위원회의 정책 기능을 재경부로 이관하고, 금융위원회는 금융감독 기능에 집중하는 것 자체는 긍정적이다. 하지만 이렇게 해놓고 나니 금융감독원과의 업무 중복이 문제 된다. 기존에도 금융위원회와 금융감독원 둘 다 감독 기능을 지닌 탓에 중복되기도 하고, 서로 미루느라 구멍이 생기기도 했다. 그런데 금융위원회가 금융감독위원회가 되면, 금융감독원과의 업무 중복 문제는 더 심해진다. 두 조직의 역할을 명확히 하는 것이 필요하겠다. 금융의 기본은 신뢰다. 소비자가 맡긴 돈이 안전하다는 믿음을 바탕으로 금융 활동이 이뤄진다. 금융 ‘감독’의 목적은 이런 믿음이 유지되게 하는 것이다. 그래서 금융의 감독과 소비자 보호는 밀접하게 연관되어 있다. 그런 면에서 소비자 보호 기능을 금융감독 기능에서 분리한 것에는 우려점이 많다.
기후·환경 보호와 (산업 발전을 위한) 에너지 정책은 충돌한다. 다른 한편, 기후위기 대응에는 에너지 전환이 핵심이다. 그래서 기후위기 대응 정책은 에너지 정책과 함께 가야 한다. 이런 충돌과 연계성을 고려할 때 환경부에 에너지 정책을 얹는 데는 긍정적인 점과 부정적인 면이 둘 다 있다. 어느 쪽이 더 클까? 긍정적인 면을 극대화하고 부정적인 면을 최소화하려면 어찌해야 할까?
오늘날의 지식정보경제, 빅데이터·AI 시대의 통계 및 지식재산 업무가 과거와 크게 달라져야 함은 자명하다. 기존 지침대로 루틴하게 사업을 집행하는 ‘청’의 구조로는 감당할 수 없다. 전 부처와 연계하여 기획·총괄·조정 업무를 수행하는 ‘처’로 전환한 것은 당연히 해야 할 개편이다.
종합하면, 이번 개편은 대체로 긍정적이다. 다만 금융 영역의 분리에 따른 중복과 환경·에너지 영역의 통합에 따른 충돌 문제는 해결책을 내놓고 마무리했으면 한다. 조직 구성원은 기계 부품이 아니다. 이리 쪼개고 저리 합쳐놓으면, 바뀐 조직에 맞춰서 즉각 기대한 대로 업무를 수행할 수는 없다. 일이 잘 돌아가려면 조직을 잘 짜는 것 못지않게, 아니 그보다 더 인사를 잘 관리하는 게 중요하다. 조직 개편 다음에는 구성원의 마음을 도닥이고 사기를 진작하는 작업에 착수하자.
11일 오전 1시30분(현지시간) 미국 조지아주 남부 포크스턴의 이민세관단속국(ICE) 구금시설에서 굳게 닫혀 있던 바리케이드 문이 열렸다. 문 뒤에 줄 서 있던 사람들이 한 명씩 나와 앞에 대기하고 있는 버스에 올라타기 시작했다. 평상복 차림에 수갑은 보이지 않았다. 짙게 선팅된 차창 너머로 버스에 탄 사람들이 취재진을 향해 손을 흔드는 모습이 어렴풋이 보였다. 지난 4일 현대차그룹·LG에너지솔루션 배터리 공장 건설 현장에서 미 이민당국에 체포·구금된 한국인 노동자 316명이 일주일 만에 풀려나는 순간이었다.
ICE 구금시설에선 전날 오후 10시 무렵부터 본격적인 출소 준비가 진행됐다. 8대의 전세버스가 속속 ICE 구금시설 안으로 들어섰다. 시동을 끄지 않고 세워져 있는 차량 주위에서 외교부 현장대책반 관계자가 무언가를 상의하며 분주히 오갔다. 차 안에 미리 생수와 간식을 실어놓는 모습도 눈에 띄었다. 지난 10일 미국을 떠날 예정이던 전세기가 취소된 후 적막만 흐르던 전날 새벽과는 딴판이었다.
애초 이들의 석방 예정 시점은 지난 10일 새벽이었다. 대한항공 전세기가 애틀랜타 공항에 이미 도착한 상태였다. 그러나 미 당국이 급작스럽게 석방을 잠정 보류하면서 구금자들은 불안감에 휩싸였다. 절차가 중단된 이유는 ‘미국 측 사정’ 때문이었다.
미국 측 사정이 무엇이었는지에 대해 이재명 대통령은 취임 100일 기자회견에서 “버스로 이동해 비행기에 탈 때까지는 미국 영토이고, 미국 영토 내에서는 체포된 상태이니 수갑을 채워서 이송하겠다고 (미국 측이) 그래서 우리는 절대 안 된다고 밀고 당기는 와중에 소지품을 돌려주다가 중단했다고 한다”고 밝혔다.
그러나 석방 절차는 바로 다음날 극적으로 재개됐다. 한국인들을 버스에 태워 공항으로 이송하는 도중에는 수갑을 채우지 말아 달라는 한국 측 요구를 도널드 트럼프 미 대통령이 전격 수용한 것이다. 트럼프 대통령은 한발 더 나아가 한국인 기술 인력들이 미국에 계속 남아 일하면서 미국인을 고용·훈련하는 방안을 제안했다. 외교당국이 구금자들의 피로감 등을 이유로 들어 일단 귀국을 추진하겠다는 뜻을 전하면서 이날 석방이 성사됐다.
현장을 찾은 LG에너지솔루션 협력업체 관계자는 구금자들을 공항으로 실어나를 버스가 대기하고 있는 모습을 보고서야 다소 안심한 듯한 표정을 지었다. 이 관계자는 “구금된 한 직원이 전세기가 뜬다는 소식을 듣고 지난 9일 나에게 전화를 걸어 ‘어머니에게 공항까지 나오시지 말라고 전해달라’고 밝은 목소리로 부탁했다”고 전했다. 그러나 그는 10일 새벽 석방이 보류되자 다시 전화를 걸어 침울한 목소리로 불안감을 호소했다고 한다.
하루 사이에 지옥과 천국을 맛봤을 이들은 비교적 밝은 표정으로 버스에 올라탔다. 일부는 취재진에게 웃으면서 손을 흔들거나 손가락으로 브이(V)를 그려 보이기도 했다.
ICE 측은 호송 차량으로 이송하길 원한 것으로 알려졌으나 결국 현대엔지니어링 측이 제공한 버스로 이동하기로 합의됐다. 대신 ICE 요원들이 각 버스에 동행해 공항까지 이들과 함께 움직였다.
ICE 구금시설과 애틀랜타 국제공항까지는 430㎞가량이지만 ICE가 지정한 도로로 이동해야 해 공항까지 총 8시간가량이 걸린 것으로 전해졌다. 많은 인원을 통제하기가 쉽지 않은 데다 버스 내부에 화장실이 있어 휴게소는 들르지 않은 것으로 알려졌다.
한·미 관세협상의 후속 협의를 위해 미국을 방문한 김정관 산업통상자원부 장관이 14일 귀국했다. 지난 12일 미국 뉴욕에서 이뤄진 하워드 러트닉 미 상무장관과의 회담은 양측의 입장 차만 확인한 채 끝난 것으로 보인다. 3500억 달러 규모의 대미 투자에서 일방적 요구를 하는 미국과 “이익이 되지 않는 사인을 왜 하느냐”(이재명 대통령)는 한국 정부의 입장이 맞서 있는 형국으로 분석된다. ‘관세폭탄’과 국가 경제를 휘청일 정도의 ‘퍼주기’ 사이에서 진퇴양난에 놓인 이재명 정부의 실용외교는 또다시 고차원의 시험대에 올라선 처지가 됐다.
김 장관은 이날 오전 인천국제공항에서 “양자 간 협의가 진행 중인 상황”이라며 구체적 답변을 피했다. 김 장관은 ‘일본 모델’ 수용을 요구했는지에 대해 “일본 모델이라기보다는 어차피 관세 패키지가 있는 상태”라고 했다. ‘미국 측 요구를 모두 수용하는 것을 고려할 수 있느냐’는 질문에는 “모두 수용한다는 표현은 적절치 않다”고 했다. 김 장관은 지난 12일 러트닉 장관과 만나 이미 합의한 3500억 달러 규모의 대미 투자 구조, 방법, 이익 배분 등에 관한 논의를 시도한 것으로 전해졌다.
앞서 러트닉 장관은 지난 11일 CNBC 인터뷰에서 ‘일본이 달러로 낸 5500억 달러를 회수할 때까지 수익을 50 대 50으로 배분하되, 이후에는 수익의 90%를 미국이 가져간다’는 내용의 미·일 협정을 소개하며 한국과도 비슷한 조건으로 서명이 이뤄져야 한다는 취지의 주장을 했다.
쟁점은 관세 인하와 맞바꾼 것이나 다름없는 대미 투자의 구조와 방식, 이익 귀속 등으로 좁혀진다. 미국은 앞서 합의문에 서명한 일본을 예로 들며 ‘달러 직접 투자로, 미국이 지정한 곳에, 이익 90%는 미국에’라는 관점으로 한국을 압박하고 있다. 반면 한국은 “국익을 지키는 선에서 협상한다”는 입장이다. 강유정 대통령실 대변인은 이날 “가장 국익에 부합하는 방향으로 영점을 맞추려는 협상 중”이라고 말했다. 이 대통령은 지난 11일 취임 100일 기자회견에서 “왜 미국 방문에서 관세 합의문에 서명을 못했냐고 하는데, 이번 방미는 우리가 뭔가를 얻으러 간 것이 아니다”라며 “미국의 일방적 관세 증액에 최대한의 방어를 하기 위한 자리였다”고 했다. 이 대통령은 “대한민국 국익에 반하는 결정은 절대 하지 않는다”고 밝히기도 했다.
우선 대미 투자 구조에 있어 입장이 판이하다. 미국은 한국이 3500억 달러를 특수목적법인(SPC)에 직접 채워 넣어야 한다고 요구하는 반면, 한국은 직접 투자 비중을 최대한 낮추고 정부 보증으로 채우겠다는 입장이다. 일본은 기축통화국인 데다 달러·엔 통화스와프도 무제한 가능해 대량 외화 유출로 인한 외환위기 가능성이 낮지만, 한국은 사정이 다르다.
투자 대상 선정도 자국이 주도권을 행사하겠다는 미국과 투자 참여 기업이 사업성 검토를 거쳐 할 일이라는 한국의 입장 차가 크다. 투자 후 이익 배분에서도 미국은 ‘투자 원금 회수 이전 반·반, 이후 미국이 90%’로 명시된 일본과의 합의문을 거론하며 이에 준하는 요구를 하고 있다. 앞서 관세협상 타결 직후에도 러트닉 장관은 SNS 엑스에 “이익 90%는 미국민에게 간다”고 썼는데, 당시 김용범 대통령실 정책실장은 “정상적 문명국가에서는 이해하기 어렵지 않느냐”고 일축한 바 있다.
지난 4일 미국 조지아주에서 발생한 한국인 대규모 구금 사태는 한국 기업들이 대미 투자를 망설이게 하는 요인으로 작용하고 있다. 한·미 외교당국 간 비자 제도 개선을 위한 논의가 진행 중이지만, 지난번 구금 사태의 파장으로 미국 현지 투자에 선뜻 동참할 국내 기업을 찾기 힘들 수 있다는 우려가 나온다. 아직까지는 통상·투자에 국한해 후속 협상이 진행 중이지만, 미국이 추진하는 ‘동맹 현대화’라는 개념 아래 주한미군 감축 문제까지 연계시킬 경우 한국의 선택지가 더욱 좁아질 가능성도 배제할 수 없다.
미국의 요구가 바뀌지 않는 이상 후속 협상은 상당 기간 난항을 겪을 것으로 예상된다. 오는 23일 미국 뉴욕에서 개최되는 제80차 유엔총회가 교착 상태를 풀어줄 실마리를 제공해줄 수 있을지 주목된다. 2차 한·미 정상회담이 성사될 경우 도널드 트럼프 대통령이 선호하는 톱-다운식 해법을 기대해 볼 수도 있다. 그러나 일본·유럽 사례에서 보듯 동맹보다 경제적 이익 개념이 강한 트럼프 대통령이 한국을 더한 궁지로 몰아넣을 수 있다는 우려도 제기된다.